1. L’accordo di programma: definizione

Secondo quanto previsto dall’articolo 27 della legge 142/90, l’accordo di programma è la modalità con la quale Comuni, Province, amministrazioni e soggetti pubblici definiscono e attuano opere e interventi che richiedono azioni integrate e coordinate, determinandone i tempi, le modalità, i finanziamenti e gli altri adempimenti connessi. L’accordo consiste nel consenso unanime delle amministrazioni interessate e, rispetto all’attuazione della legge 285/97, è approvato con atto formale del sindaco del Comune capofila o del presidente della Provincia o della comunità montana.

 

2. L’ente capofila

La definizione dell’ente capofila deriva dalla individuazione dell’ente stesso da parte dei partecipanti all’accordo. Solitamente il capofila coincide con l’ente promotore dell’accordo, ovvero l’ente che si assume l’onere di avviare un intenso lavoro di promozione e di coordinamento, convoca incontri propedeutici e la conferenza dei sindaci, si occupa di mediare tra le diverse posizioni, si assume la responsabilità della produzione degli atti e del rendiconto contabile, assicura la documentazione e così via. Normalmente il capofila coincide con la Provincia o con il Comune che tradizionalmente svolge un ruolo di riferimento nella zona geografica o per dimensione di popolazione, o perché sede di distretto sociosanitario, o perché capoconsorzio per il comparto socioassistenziale ecc. Significativo è il ruolo svolto dalle comunità montane in zone in cui la comunicazione, e conseguentemente l’aggregazione, sono problematiche.

3. La definizione dei livelli di responsabilità

Vi sono diversi modi di intendere l’accordo di programma. Due sono quelli preminenti.

  • L’accordo è considerato in termini ampi, di "grande cornice di un quadro", finalizzato alla definizione complessiva del piano d’intervento, con l’intento che dal piano stesso derivino, se necessarie, le ratifiche di convenzioni specifiche su particolari progetti. In questo caso, l’accordo di programma si avvicina alla logica del protocollo d’intesa, poiché quasi si perviene prima all’accordo che alla definizione del piano.
  • L’accordo è considerato uno strumento convenzionale che sancisce precise responsabilità e impegni per il concorso alla realizzazione di un piano d’intervento e/o di un progetto esecutivo. Questa accezione, illustrata con una metafora, vede l’accordo come "cemento" che tiene insieme i mattoni della casa.

La prima tipologia di accordo, per quanto più "semplice", presenta due controindicazioni: non sembra in linea con lo spirito della legge 142/90 e, soprattutto, è poco vincolante nei confronti dei sottoscrittori, vanificando la specificità dell’accordo di programma. La seconda tipologia sembra da preferire perché prevede, appunto, la definizione delle responsabilità (con l’attribuzione, a ciascun ente sottoscrittore, di impegni, compiti e oneri economici) dei campi di applicazione dell’accordo e della durata.

Ecco alcuni esempi di risoluzioni adottate per la definizione degli impegni finanziari.

  • «le amministrazioni comunali firmatarie del presente accordo impegnano sul proprio bilancio le risorse economiche per la copertura dei costi degli interventi previsti dai progetti allegati pari a Lit. … Tale compartecipazione economica verrà ripartita tra i vari enti firmatari e comunque sulla base del numero di abitanti residenti per singolo ente, secondo la tabella allegata. Gli enti partners si impegnano a versare al Comune capofila le rispettive quote secondo le seguenti modalità: la quota dovuta per il 1998 entro il …; la quota dovuta per il 1999 entro il … In allegato al presente atto risultano le deliberazioni di impegno di spesa della Giunta comunale dei comuni interessati»;
  • «il piano finanziario è contenuto nel progetto allegato; gli oneri economici sono a carico dell’ente capofila e la rispettiva copertura finanziaria è derivante dall’approvazione, da parte della Regione, del piano territoriale. Gli oneri derivanti dalle quote di cofinanziamento saranno specificati in ulteriori atti dei singoli Comuni, successivamente all’approvazione del piano territoriale e quale conseguenza del presente accordo e del progetto allegato. Rimane fin d’ora inteso che la mancata approvazione del progetto allegato da parte della Regione comporterebbe la necessaria ridefinizione del progetto stesso».

4. Le modalità di approvazione

L’approvazione dell’accordo di programma, secondo quanto previsto dalla legge 142/90, comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza degli interventi previsti. L’accordo è un punto di arrivo di un percorso di confronti e mediazioni tra enti e tra interessi diversi che trovano unicità di intenti su obiettivi e programmi o progetti condivisi. Le modalità degli incontri, delle conferenze di servizio, delle conferenze dei sindaci e di ogni altra relazione avviata, devono essere un mezzo agile di confronto dove l’interesse sia quello di porre al centro delle discussioni il problema del minore e non il formalismo e la difesa di ruoli e privilegi. Si deve compiere un salto culturale per cui ogni ente "perde" qualcosa di sé, di vecchio e di obsoleto, e tutti insieme, a volte inaspettatamente, si costruisce qualcosa di nuovo. È importante che la concertazione avvenga a livello politico, ma con un importante contributo del livello tecnico-progettuale. Le due competenze, politiche e tecniche, devono costruire l’accordo mediante processi di collaborazione e connessione costanti, in base al proprio ruolo istituzionale. In questa ottica si è dimostrata strategica la costituzione di gruppi tecnici territoriali per promuovere e garantire la diffusione di una corretta informazione sulla legge e sulle procedure, per facilitare l’avvio di processi di collaborazione, per sostenere tecnicamente e garantire consulenza, per essere punto di sintesi e di confronto per l’esame preliminare e consultivo dei piani e per l’attuazione del monitoraggio. E si è rivelata opportuna l’adozione di un calendario dei lavori sufficientemente preciso. È fondamentale che i percorsi siano in funzione dell’accordo di programma e non gabbie precostituite entro cui la creatività e la voglia di fare del territorio vengano penalizzate. Per queste ragioni, anche la strumentazione adottata dovrà essere semplice, agile, adattabile alla situazione locale e in grado di facilitare l’attivazione delle competenze.

Nella costruzione di un accordo nell’ambito della legge 285/97, che coinvolge un universo di soggetti pubblici e privati, va rimarcata l’importanza della chiarezza dei ruoli e delle funzioni assegnate ai vari soggetti; è necessario procedere a tale compito avendo l’accortezza che tale attribuzione sia realmente rispondente alla mission dell’ente o del soggetto sociale coinvolto e congruente ai diversi livelli di responsabilità istituzionale. È da sottolineare che nell’ottica della sussidiarietà, a fronte di responsabilità istituzionali diverse fra soggetti, vi sono comunque pari dignità e valore che vanno salvaguardati al fine di facilitare le collaborazioni ed evitare i conflitti.

In sintesi, è possibile elencare alcuni "paletti" che possono orientare il percorso di costruzione di un accordo di programma.

  • La "filosofia della moltiplicazione" già citata, per cui all’interno di un accordo di programma il "poco di ciascuno" diventa il "molto di tutti" in termini di progetto, di risorse economiche e umane, di patrimonio di esperienza.
  • Il ruolo centrale del coordinamento o collegamento. Deve essere istituito un luogo di sintesi a livello di ambito territoriale che davvero sia sede di strategie condivise, di negoziazione tra enti e soggetti, di verifica del percorso di attuazione della legge. Per raggiungere questi obiettivi, una variabile fondamentale è la competenza e la motivazione del coordinatore, che dovrà assumere soprattutto un ruolo di facilitatore, aiutando la risoluzione dei problemi e valorizzando l’apporto di tutti. Negli ambiti territoriali dove il coordinatore ha svolto questa funzione, l’attuazione della legge ha prodotto un incremento di competenza diffusa nel territorio.
  • L’abitudine alla formalizzazione dei rapporti, intesa come garanzia delle decisioni assunte e non come appesantimento burocratico. La gamma degli strumenti è ampia: dall’utilizzo dei verbali delle riunioni agli accordi preliminari da condividere e modificare, ai veri e propri atti formali quali protocolli, accordi di programma, convenzioni ecc. Mettere per iscritto quanto si intende fare è una forma di verifica importante sulla reale comprensione di ciò che si è deciso e un punto di riferimento in caso di diatriba.
  • Un punto da considerare e da riconoscere degnamente riguarda la fatica che, per questo tipo di percorsi, risulta inevitabilmente alta. Il moltiplicarsi di incontri, tavoli di lavoro e raccordi vari richiede un elevato investimento di energie e di volontà, soprattutto se questo lavoro si somma alla routine quotidiana già in sé onerosa. Tuttavia, in molte delle esperienze realizzate nel corso del primo triennio, è stato stupefacente constatare come, nonostante l’impegno richiesto, gli operatori siano stati soddisfatti e abbiano risposto con professionalità.
  • Il tempo necessario ad avviare nuovi processi è inevitabilmente lungo. Nonostante questo, è necessario prevedere degli steps di percorso brevi, per i quali siano definiti e facilmente raggiungibili gli obiettivi o gli adempimenti. È consigliabile essere pronti anche a modificare con una certa duttilità le scadenze, sulla base di reali impossibilità per gli enti di portare a termine il compito, senza che ciò si trasformi in lassismo.

5. La pubblicazione dell’atto

L’accordo di programma deve essere obbligatoriamente pubblicato sul Bollettino ufficiale regionale, adempimento che comporta un onere economico da prevedere nei costi complessivi dei piani d’intervento territoriali. Le Regioni prevedono modalità diverse per la liquidazione dei fondi: solo a pubblicazione dell’accordo avvenuta, oppure semplicemente sulla base di un impegno scritto dell’ente capofila che assicura la pubblicazione dell’atto appena possibile. Sono state effettuate scelte diverse anche per quanto riguarda il contenuto da pubblicare: la pubblicazione del testo intero, con un certo aggravio economico; la diffusione dello stralcio dei punti salienti dell’intesa; solo la comunicazione in poche righe dell’avvenuto accordo, riportando gli enti sottoscrittori e l’oggetto con la precisazione della possibilità di visionare la documentazione presso l’ente capofila. L’ultima scelta sembra essere quella più economica e nello stesso tempo, più incisiva.